关于对《关于以村委会为土地征收

签约主体的问题探析》的法律意见

 

对《关于以村委会为土地征收签约主体的问题探析》一文所涉及法律问题分析如下：

一、该文引用的法律规定有一定偏向性，我国法律不仅对村委会作为土地的权利主体有相应的规定，对于村民小组（生产队）作为集体土地所有权主体的也有许多相关法律规定：

1、《中华人民共和国土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”

第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”

2、《中华人民共和国物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：

（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；

（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；

（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

3、《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》“国土资发〔2001〕359号”第二条规定：“严格按照《土地管理法》的规定，确定集体土地所有权主体。具体确权要求如下：

(一)凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。

考虑到各地的差异和村民小组组织机构不健全的实际，在具体登记发证时，可采取两种方式进行：一是，有条件的地区，可将《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体；二是采取“组有村管”的方式，将《集体土地所有证》发放到村，由村委会代管。为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地证书所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体的名称，并注明土地所有权分别由村内各村民小组农民集体所有。待条件成熟时，可将《集体土地所有证》换发到组。

对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。

(二)能够证明土地已经属于乡(镇)农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡(镇)农民集体。没有乡(镇)农民集体经济组织的，乡(镇)集体土地所有权由乡(镇)政府代管。

(三)不能证明属于乡(镇)农民集体所有或村民小组农民集体所有的集体土地，应依法确认给村农民集体所有。

土地所有权主体以“××村(组、乡)农民集体”表示。”

4、2011年国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》规定：“四、把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体：

确定农村集体土地所有权主体遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组(原生产队)土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组(原生产队)土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于乡(镇)农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡(镇)农民集体。

属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。

涉及依法“合村并组”的，“合村并组”后土地所有权主体保持不变的，所有权仍然确权给原农民集体；“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，按照变化后的主体确定集体土地所有权，并在土地登记簿和土地证书上备注各原农民集体的土地面积。

涉及依法开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治的，原则上应维持原有土地权属不变；依法调整土地的，按照调整协议确定集体土地权利归属，并依法及时办理土地变更登记手续。

对于“撤村建居”后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证。调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称。

在土地登记簿的“权利人”和土地证书的“土地所有权人”一栏，集体土地所有权主体按“хх组（村、乡）农民集体”填写。

依法明确农村集体土地所有权主体代表

属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体成员的委托行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡(镇)农民集体经济组织的，乡(镇)集体土地所有权由乡(镇)政府代管。在办理土地确权登记手续时，由农民集体所有权主体代表申请办理。

集体经济组织的具体要求和形式，可以由各省（区、市）根据本地有关规定和实际情况依法确定。”

5、1962年《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。”

6、国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》的通知 (1994年12月30日)第二条第二款规定：“进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于组级集体经济组织（原生产队）所有的土地收归村有，在全村范围内平均承包。”

综合以上相关法律规定可知，“村民小组（生产队）”与村委会同样都是我国法律规定的集体土地所有权主体之一。

 

二、土地征收中，本所律师认为，不能一概而论，而应当以权利主体登记在哪个主体名下来确定签约主体

土地征收，是国家为了公共利益的需求，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。以此定义能够看出，土地的征收，是土地的性质和归属发生了变化，即土地由原来的村集体经济组织所有变成了国家所有。一旦土地被国家征收，土地就永久性的变为国有土地，由国家对征收来的土地行使所有权和管理权，原集体土地所有权人对被征收的土地丧失了所有权和管理权。因此，土地征收签约主体资格问题的关键，是征地单位不能根据工作需要和便利，直接找村委会协商，而是依法必须与土地所有权人协商，如果在土地确权时把土地所有权确定为村民小组（生产队），当然是应当与村民小组（生产队）协商；如果是确权给村委会，则村委会当然就是所有权人，可以作为土地征收签约的主体。

 

三、如果一定要与村委会签定征收协议，但村委会又不是权利人，可以通过授权的形式签订

关于以村委会为土地征收签约主体的新模式，有可能在法律上会出现在土地所有权人并非村委会的情况下与村委会签订征地协议，为解决这个问题，还必须完善相关法律环节以及理顺法律关系，即在土地所有权人为村民小组（生产队）而非村委会时，村委会必须获得村民小组（生产队）的明确授权或者书面同意，由村委会代为签订征地协议，并且，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”村民小组（生产队）作出的授权委托村委会代为签订征地协议的决定，必须符合法定的表决程序及条件，否则将可能导致行为无效。

以上法律意见，仅供参考。

 

                            

                        广西创想律师事务所

律师：徐伟  陶林坚  农茂

                           2016年2月19日